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安徽激活編制"一池春水"

2019年08月14日 08:47 来源:中安在线

     引言 2017年10月18日,习近平总书记在党的十九大报告中指出:“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源,形成科学合理的管理体制,完善国家机构组织法。 ”

  【摘要】

  機構編制資源是重要政治資源。要堅持優化協調高效原則,嚴控人員編制,同時把“瘦身”與“健身”結合起來,妥善解決嚴控與滿足發展需要之間的矛盾。近年來,安徽省在“瘦身”上持續發力,嚴控編制總量。同時,隨著經濟社會快速發展,政府提供的公益服務總量增加、質量提升,事業單位編制需求不斷釋放,如何通過創新管理化解編制總量控制和剛性需求之間的矛盾,讓沈睡的編制數字轉化爲黨管人才的有效抓手,成爲當前編制管理的重要課題。

  安徽省針對編制管理存在的“無編可用”與“有編不用”並存、資源固化、編制管理脫節等突出問題,通過建立“省級統籌、重點保障、動態調整、周轉使用”的編制周轉池制度,激活沈睡閑置的編制,不斷提升編制資源使用效益。以管理信息化爲支撐,實現編制資源“雲”整合,打破行政層級和行業部門間的編制壁壘,實行全省存量編制“一盤棋”;通過對重點行業實行“靶向”精准供給,制定“一校一策”“一院一策”的周轉池編制用編與進人標准,實現編制使用由粗放型向集約型的轉變;規範建立使用評估程序,實現周轉編制動態管理和周轉使用,保證周轉池編制能放能收和使用效益最大化;深度優化周轉池編制管理,配套解決崗位設置、職稱評聘、社保銜接、人才招聘等基礎性銜接性問題,激發編制在人才隊伍建設中的導向和激勵作用。

  編制周轉池制度堅持黨對機構編制工作的集中統一領導和以人民爲中心的工作導向,通過“編制銀行”“共享編制”“所有權使用權分離”等方式盤活存量編制資源,探索形成統籌使用各類編制資源的“安徽方案”,提高了機構編制圍繞中心、服務大局的能力。

  【關鍵詞】

  编制资源 编制 周转池 编制管理创新

  一、背景情況

  中央要求,統籌使用各類編制資源要“嚴控總量、統籌使用、有減有增、動態平衡、保證重點、服務發展”。而要將人員編制總額控制在2012年底統計數以內難度很大,更難的是如何盤活存量,保障人民群衆日益增長的公益服務需求。從安徽情況看,全省教育、衛生等民生領域事業單位人員編制短缺的矛盾十分突出。截至2016年7月,本科高校生師比平均達26∶1,少數高校甚至高達40∶1,遠高于教育部規定的生師比18∶1的達標標准,專任教師缺口近1萬名,編制緊缺成爲高校高層次人才引進的制約性因素。如作爲安徽省屬高校代表的安徽大學,從1999年“三定”後至2015年16年間,在校生從7000余人激增近3.6萬人,增長率高達489.2%。而同期,核增專任教師事業編制僅351名,增長率爲17.4%。面對巨大反差,安徽大學人事處處長感慨道:“無編可用的壓力解決不了,學校引不來優秀的教師,更留不住優秀的教師。”公立醫院床位數與編制比平均不足1∶0.45,與國家公立醫院編制標准有很大差距,衛生專業技術人員缺編近6萬名。一些醫院多年來規模成倍數擴張,編制卻“巋然不動”,少數醫院30年沒有重新核定過編制。

  爲全面准確貫徹落實中央決策部署,既守住總量不增,又要滿足事業發展的剛性需求,安徽把找准編制管理突出問題根源作爲解決問題的切入點,全面深入分析全省編制近10年的總量變化及使用等情況,剖析教育、醫療等行業單位的突出矛盾,對全省編制資源配置問題進行了深入分析:

  一是總量不足、存量不活問題突出,“無編可用”與“有編不用”情況並存。全省近110萬事業編制,2012年至2017年常態空編15萬多名,按照現行標准全省高校專任教師缺編1萬名,全省公立醫院衛生專業技術人員缺編6萬名,余缺相抵後仍有8萬名空編。

  二是需求過大、服務不夠問題突出,“一定終身”和“資源固化”情況嚴重。全省大多數高校在1998年至2002年期間核定編制,而近15年至20年正是高等教育迅速發展階段,很多學校在校生數增加4倍至5倍,多者增加7倍以上,但編制一直未做相應調整。當前編制需求過大,是長期以來服務保障沒跟上、問題日積月累的結果;公立醫院情況更是如此,有的醫院由于在編人員比例越來越小,爲保證同崗同酬,按照“大數法則”,自行“去編制化”管理。

  三是供给不足、结构不优问题突出,“粗放管理”和“重管轻用”情况严重。一方面,全省近4万个事业机构,由于存量编制过于分散,加上编制实行分级管理,刚性收回矛盾大,收回的编制也难以全省统筹解决重点问题,动态调整的力度和成效十分有限;另一方面虽然在高校和公立医院推进后勤服务社会化,但工勤编制仍占有一定比例。安徽省委编办负责人认为:“在不新增编制的前提下,创新编制管理供给方式,可以很好解决用编供需矛盾。 ”

  安徽省是全面創新改革試驗省、綜合醫改試點省,“雙一流”高校建設和公立醫院發展迫切需要編制資源支撐保障,必須改變編制資源部門化、存量編制碎片化、編制管理粗放化的現狀,解決資源不活、服務不優、投放不准問題,在活化編制資源、主動提供服務和精准提供保障上下功夫。

  二、主要做法

  面對現實的迫切需求,在深入分析論證的基礎上,安徽活用金融存貸理念,建立“編制銀行”,形成了以編制周轉池制度破解編制資源配置困境的基本思路:在不改變各單位編制所有權前提下,將編制所有權與使用權分離,依托機構編制管理大數據平台,將長期閑置的空編使用權統籌起來,建立“周轉池”(相當于存款),向教育、衛生等急需行業投放(相當于貸款),專門用于保障專業技術人員。編制周轉池制度從破解傳統編制管理存在的資源固化問題入手,以管理信息化爲支撐,打破行政層級和行業部門間的編制壁壘,統籌全省存量編制資源,激活長期閑置編制的使用權,著力化解“無編可用”與“有編不用”並存的資源不活、配置不優問題。

  在基本思路初步形成後,安徽省編辦先後調研安徽大學、安徽建築大學、合肥學院等本科高校,深入合肥、阜陽、滁州等地走訪和蹲點調研20多家公立醫院,摸清情況、梳理問題,針對高校與公立醫院的差異,系統研究、分別制定建立高校和公立醫院編制周轉池制度試點方案,具體明確編制周轉池制度“省級統籌、重點保障、動態調整、周轉使用”的基本原則和運行方式。

  (一)在來源上依靠機構編制大數據平台,統籌全省存量編制

  安徽省把機構編制大數據平台建設作爲編制管理現代化的基礎,投入巨大精力打造“四庫合一”(機構編制實名制信息庫、機構編制核查數據庫、機構編制統計數據庫、機關事業單位人員工資統發數據庫)的機構編制大數據平台,實現機構編制數據的精准核算和動態監控。編制周轉池制度以機構編制管理大數據平台爲依托,打破行政層級和行業部門間的編制壁壘,在“雲”端整合編制資源。經省編委會研究,以全省常態化空余事業編制作爲資源庫,結合本科高校、公立醫院編制配備行業標准,在全省空余編制總量中統籌9萬名空編,建立編制周轉池,其中高校周轉池規模1萬名、公立醫院周轉池規模6萬名、中小學教職工周轉池規模2萬名。

  (二)在管理上建立全省統籌工作機制,確保落實總量控制要求

  安徽省有122個編制管理單位(省本級、16個地級市、105個縣市區),在編制周轉池制度建設中,堅持把省級統籌作爲最重要的原則,實行統一領導、統一調度、統一使用和精細化管理,既確保形成規模效應,又確保總量不超基數、人員不超編制“雙不超”。在周轉池編制使用上,建立“計劃使用、年度申報”的用編制度,其中本科高校和中小學由省編辦審核,公立醫院報經省編辦備案同意後再由市、縣編辦核准。經省編委批准,專門印發關于編制周轉池制度試點工作有關問題的通知,明確各地不得自行建立周轉池,必須按照省裏統一部署開展工作。全省普遍建立用編進人前置審核制度,編制使用計劃由各級編委核准同意,根據事業發展需要向重點領域傾斜,嚴控職能弱化領域的編制使用計劃,爲統籌使用編制資源創造條件。

  (三)在投放上堅持重點保障,提高編制使用效益

  編制是緊缺資源。安徽省改變過去大水漫灌式的編制保障方式,在編制周轉池制度建設中,將統籌的編制重點用于保障矛盾突出的醫療、教育兩大領域。在保障對象上,不是將醫院、學校所有的崗位納入周轉池編制保障範圍,而是向關鍵崗位精准投放,編制使用的整體效益得以提升。在本科高校,按照“一校一策”原則建立用編進人標准,將周轉池編制專門用于引進高校高層次人才和補充專任教師;在公立醫院,按照“一院一策”原則建立用編進人標准,將周轉池編制專門用于醫療衛生專業技術人員和骨幹護理人員。

  (四)在配置上堅持動態調整周轉使用,嚴防資源再度固化

  爲避免再出現傳統編制管理“一核定終身”、編制資源固化等問題,安徽省在制度上進行了精心設計。周轉池事業編制周轉期爲三年,三年期滿,由機構編制部門會同有關部門對各單位使用周轉池編制情況進行績效評估,依據制度運行效益確定是否向該單位繼續投放周轉池編制。運行效益明顯、又確有長期需要的,可重新核定周轉池編制規模,繼續使用周轉池編制;使用績效不高的,通過控制用編進人,逐步壓縮周轉池編制規模直至完全收回。本科高校和公立醫院在建立周轉池的同時,利用自有編制配套建立自建池,當自建池編制有空缺時,使用周轉池編制人員有序向自建池流動,保證周轉池編制能放能收。

  (五)在政策上堅持綜合配套,有效發揮編制在人才隊伍建設中的基礎引領作用

  在工作實踐中,安徽省將編制周轉池作爲一個制度體系來謀劃建設,而不是簡單增加編制。編制周轉池制度主要政策文件由省編辦牽頭,會同省委組織部、省人社廳、省財政廳以及教育、衛生等部門共同印發,同步明確人員管理、崗位設置、職稱評定、財政保障、社會保障等政策。使用周轉池編制人員爲所在單位在編人員,落實相關單位在編人員職稱評定、財政保障、社會保障制度;周轉池編制納入崗位設置編制基數,人社部門根據核定的周轉池編制數增加崗位。

  自2016年8月首先在高校启动编制周转池制度试点工作以来,安徽省已经先后制定出台本科高校、公立医院、乡镇卫生院、中小学等4个编制周转池制度实施方案,在这四大领域全面推行编制周转池制度。 4个编制周转池制度着眼解决行业的突出问题,各有不同侧重点。

  高校編制周轉池制度,著眼解決本科高校專任教師和高層次人才編制短缺問題,已覆蓋全省本科高校,核定周轉池編制6130名。

  公立醫院編制周轉池制度,著眼解決公立醫院“缺編、缺崗、缺自主”的“三缺”問題,確立了“1351”制度構架(即明確1個功能定位、構建3個池子保障、打通5種用人渠道、實現1個目標)。“1個功能定位”就是明確公立醫院堅持公益性、兼顧社會化的功能定位;“3個池子保障”就是建立統籌存量編制的周轉池、單位自有編制的自建池、社會化用人的控制員額池;“5種用人渠道”就是選人用人的綠色通道、公開招聘、預聘培養、自主聘用和服務外包;“1個目標”就是實現公立醫院管理規範和用人自主。公立醫院編制周轉池制度,已覆蓋省市縣三級199家公立醫院,核定周轉池編制5.4萬名,核定社會化用人員額6.6萬名。

  鄉鎮衛生院編制周轉池制度,著力破解鄉鎮衛生院人才“引不進、留不住、用不好”的難題,依托縣域內醫共體,建立“縣級統籌、鄉鎮所有、統一使用”的“縣管鄉用”用人機制,與縣級公立醫院編制周轉池制度有效銜接,在全省縣域醫共體全面推進。

  中小學教職工編制周轉池制度,在全面落實城鄉統一的中小學教職工編制標准並對小規模農村學校實行班師比核編的基礎上,再增加5%的編制,以設區市或縣(市)爲單位建立編制周轉池,采取區域統籌、保障急需、用後返還、動態流轉的管理辦法,用于保障臨時急需和階段性用編需求,核定周轉池編制近2萬名。同時,建立動態核算和動態分配機制,依據生源分布變化情況,由省裏對各市、縣中小學教職工編制使用權實行余缺調劑,爲生源增長較快的市、縣跨區域調劑1.6萬名編制的使用權。

  編制周轉池制度推行近3年來,爲貫徹落實統籌使用各類編制資源探索了路徑,改革成效逐漸顯現。

  一是在不新增編制總量的前提下,通過多元配置、一次使用的方式盤活了存量編制資源,有效實現了編制資源跨層級、跨部門、跨行業統籌管理和動態使用,滿足重點領域的用編需求。已建立周轉池制度的199家公立醫院床位與編制比達到1∶0.82、床位與人員比達到1∶1.24,基本滿足了醫院醫療服務發展的需求。首批建立編制周轉池制度的阜陽市人民醫院,原有720名編制核定于1987年,到2017年30年沒有調整,床位從當初的幾百張上升到現在的3000多張,通過周轉池制度增加1290名編制。

  二是充分发挥编制在人才汇聚、激励和发展等方面的基础保障作用,释放了“招才引才有编制、培养晋升有岗位、选人用人有自主”的改革红利。 “在人才还未完全断层前保障编制,这个制度非常及时。 ”天长市中医院负责人说:“过去,医院员工600多人,编制只有154个,虽然在编、不在编实行同工同酬,但员工心理预期不稳定、有差异,医院的服务水平、质量也受到影响。现在,对于高学历人才、一线关键岗位急需人才,我们都有底气引进了。 ”

  三是通过同步落实与编制管理相衔接的岗位设置、职称评聘、社会保障等政策,形成了完备的政策制度架构,依法合规地解决了人才选聘、养老保险等政策衔接配套问题,实现了从单纯的编制管理到全方位服务保障的转变。编制周转池制度首批试点单位合肥学院是中德教育合作示范基地。学院人事处负责人说:“过去,由于编制限制,学校难以引进高层次人才,对科研和教学有很大影响,与编制数量挂钩的职称数也难以留住需要晋升职称的中青年人才。 ”实行编制周转池制度后,该校新增266名周转池事业编制,增加正高和副高级专业技术岗位165名,使用周转池编制引进85名高层次人才,不仅可以吸引和留住人才,职称名额也相应增加,调动了教师的积极性,为该校中德教育合作示范基地建设和应用型高水平大学建设发挥了重要支撑作用。

  編制周轉池制度作爲一項創新制度,在建設推廣過程中難免遇到一些新問題,如在政策的落地生效上,相關職能部門需進一步加強協作配合,在人員管理、崗位設置、職稱評定、財政保障、社會保障等配套政策方面仍需不斷銜接完善。在制度本身的建設完善上,要注重運行機制優化,防止“有編難用”情況發生;要注重完善規範管理制度,在確保編制總量不突破前提下,防止編制資源再次固化。

編制周轉池制度經驗交流會(合肥學院現場)

  三、經驗啓示

  黨的十九大和十九屆三中全會對強化機構編制管理剛性約束、統籌使用各類編制資源和優化編制資源配置提出了明確要求。強化機構編制管理的剛性約束,必須堅決把編制總量控制在中央規定的規模內;但又不能簡單片面理解“總量控制”的要求,忽視優化資源配置,影響事業發展。安徽的編制周轉池制度立足省情,通過創新管理化解了編制總量控制和剛性需求之間的矛盾,形成了統籌使用各類編制資源的“安徽方案”,具有很強的啓發借鑒意義。

  1.統籌使用各類編制資源必須堅持黨對機構編制工作的集中統一領導,根據黨和國家事業發展需要進行科學配置。機構編制工作是配置黨的執政資源的基礎性工作,必須在黨的領導下,圍繞黨的決策部署配置好編制資源。安徽的編制周轉池制度,就是圍繞省委關于全面創新改革試點省建設和綜合醫改試點的決策部署,在省委的正確領導和高度重視支持下進行的。在制度的前期調研階段,省委主要負責同志召開座談會,針對編制保障存在的問題,要求機構編制部門拿出切實可行的解決方案;在周轉池制度謀劃起草階段,省委主要負責同志聽取彙報,給予有力指導;在決策實施階段,省委主要負責同志在有關重要決策和重要會議上多次提出工作要求。正是在省委的堅強領導下,安徽的編制周轉池制度才能從單一領域試點到多個領域全面推開,改革成效逐步顯現。

  2.統籌使用各類編制資源必須堅持以人民爲中心的工作導向,切實做到保障重點、服務發展。編制是重要執政資源,必須以人民群衆的需求作爲編制資源保障的風向標,切實把編制資源配置到社會急需的地方。當前教育、醫療衛生、食品安全、生態環境、扶貧等領域,在滿足人民群衆需求方面還面臨不小壓力。編制部門要善于以群衆反映的突出問題作爲切入點,加大統籌編制資源的改革力度,發揮機構編制在重點領域、重要行業和重大民生方面的服務保障作用,不斷提升人民群衆獲得感、幸福感、安全感。安徽編制周轉池制度堅持以人民爲中心的工作導向,針對高等教育、公立醫院、基層醫療、基礎教育領域的民生短板,找准編制資源保障的重點方向,提升了教育、醫療領域服務保障能力。

  3.統籌使用各類編制資源必須完善配套政策、加強部門協同。機構編制在管理全流程中具有基礎性作用。統籌使用各類編制資源,必須推動各方配合和聯動,打好組合拳,才能充分發揮機構編制龍頭牽引作用,將人員編制與財政預算、人事制度以及幹部管理等緊密結合,通過編制部門與組織人事、財政部門的聯動協同管理,落實統籌編制管理有效性,增強編制管理權威性。安徽編制周轉池制度就是通過組織、編制、人社、財政、教育、衛生等部門共同施策,配套解決崗位設置、職稱評聘、社保銜接、人才招聘等基礎性銜接性政策問題。

  4.統籌使用各類編制資源必須樹立創新思維,結合新形勢新任務創新工作方法。中國特色社會主義進入了新時代,我國邁入高質量發展階段,如果墨守傳統思維,一成不變地沿用陳舊管理方法,極易造成編制管理與現實需求脫節。安徽編制周轉池制度,堅持以新時代機構編制工作需要爲導向,以創新思維有效整合了編制資源。目前,安徽爲適應周轉池制度運行的需要,持續推進管理手段創新,基本完成機構編制實名制管理新系統研發,設計理念更先進、設置指標更精確、數據控制更規範,爲編制周轉池制度執行提供了更先進的技術支撐。

  (本案例選自《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想在改革發展穩定中攻堅克難案例·政治建設》,黨建讀物出版社2019年7月版,第114—126頁)

編輯:成展鵬
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